农村宅基地盘活利用面临的现实困境与推进策略

文 / 张勇（ 安徽财经大学财政与公共管理学院）

一、引言

改革开放以来尤其是21世纪以来，伴随着我国工业化、城镇化步伐的加快，大量农村人口向城镇转移。国家统计局公布的数据显示，2018年年末，我国城镇常住人口8.31亿人，常住人口城镇化率达到59.58%。12018年，我国农民工总量达到2.88亿人，2012—2017年共有8100多万农民进城成为城镇居民。[1]根据国家卫计委的预测，到2030年我国常住人口城镇化率将达到70%左右，户籍人口城镇化率将达到60%左右，其间仍会有大量农村人口进城。[2]一般来说，伴随着农村人口向城镇转移，由于农村常住人口减少、城镇常住人口增加，城镇建设用地需求会增加，相应地农村建设用地规模应减少。但是，由于受到城乡二元土地制度的约束，与城镇建设用地相比，农村土地市场的发育滞后于劳动力市场，导致农村的人和地这两大生产要素不能同步进入市场。尤其是作为集体所有、农民无偿分配使用的宅基地，农民依法享有占有和使用的权利，有权依法利用宅基地建造住宅及其附属设施，但宅基地使用权不允许在市场上交易，加上已进城落户或有条件进城落户农民宅基地退出机制缺失，受此影响，伴随着农业人口进城，在土地利用层面上产生两个亟待解决的问题：一是随着城镇常住人口不断增加、农村常住人口相应减少，城乡建设用地却均呈现不合理的“双增长”态势，尤其是在农村人口减少的同时，农村建设用地规模不减反增；二是近年来大量农村人口转移进城落户并成为市民，另有部分户口在农村、常年在城镇就业生活的准城镇化人口，上述两类人口在农村的宅基地及农房常年处于闲置状态，导致村庄用地空废化现象十分严重。根据中科院地理所的研究，当村庄人口外出率、宅基地空废率分别超过40%和30%时，乡村“空心化”会加剧，“空心村”会随之产生。[3]

我国现行宅基地制度是农村土地制度的一项特殊安排，该制度对于保障广大农民在农村住有所居、维护农村社会稳定发挥了重要的作用。但由于现阶段宅基地退出与流转管理制度及农村土地集约利用激励机制的缺失，导致现行制度框架下宅基地无偿、无期限使用及限制流转的弊端开始凸显，如何实现农村宅基地盘活利用、切实提高农村建设用地利用效率？这些问题已引起社会的普遍关注，尤其是如何完善农民闲置宅基地和闲置农房政策、促进闲置宅基地及农房盘活利用已成为当前推进宅基地制度改革的重要任务。[4]2018年中央一号文件提出：“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策”“对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励”。2018年9月，中央印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》进一步指出要“盘活农村存量建设用地、加强乡村振兴用地保障”。

学术界围绕经济与社会、制度与政策等层面对宅基地盘活利用的影响因素进行了探究，郭欢欢等认为随着城镇人口向乡村回流创业、就业，城镇的资本、技术也会流向农村并与土地资源相结合，从而为盘活利用宅基地提供了契机[5]；朱凤凯等认为随着农村宅基地功能的拓展，现阶段不合理的宅基地产权制度及产权管制与宅基地价值实现之间的冲突导致了相关主体的低效利用行为，成为宅基地盘活利用的重要障碍。[6]也有部分学者对农村宅基地盘活利用的模式进行了研究，如朱凤凯等认为随着宅基地居住功能向经营功能的转变，盘活宅基地可以采取出租或入股经营等模式[7]；亢德芝等结合成都、义乌等地宅基地“三权分置”的实践探索，提出由政府搭建宅基地使用权流转平台、农民直接在平台上交易宅基地使用权的盘活模式。[8]

从现有政策和研究来看，完善农民闲置宅基地政策、推进农村宅基地盘活利用既是当前深化农村土地制度改革、加强乡村振兴用地保障的重要任务，也是学术界近年来关注的热点问题。随着乡村振兴战略的实施，虽然各地大力引导各类资源要素向乡村集聚，积极探索农村宅基地由居住功能向居住、生产、经营等多功能转变，大胆创新利用农村宅基地发展乡村新产业新业态的模式，以促进有效盘活存量宅基地、加强乡村振兴用地保障，但是在实践中也存在一些制约农村宅基地盘活利用的因素，一些客观存在的现实困境亟待破解。鉴于此，本文在已有研究基础上，结合实践对乡村振兴背景下农村宅基地盘活利用存在的现实困境进行剖析，并提出相关推进建议，以期为深化宅基地制度改革、促进宅基地盘活利用、助力乡村振兴提供参考。

二、乡村振兴背景下农村宅基地盘活利用的现实困境

1.宅基地使用权流转存在法律制度障碍

随着乡村振兴战略的实施和农村新产业新业态的蓬勃发展，城乡要素进一步自由流动，各类人才、资金、技术等要素加快向农村农业集聚，从而为拓展宅基地功能、转变宅基地利用方式创造了机会，同时也为多元主体投资农村新产业新业态提供了用地空间，可以满足各类主体在农村的用地需求。但是，在现行制度框架下，宅基地是国家对农民的一项社会保障福利，具有无偿性和福利性，主要担负着农民的居住保障功能，农民不能随意将宅基地使用权进行流转并获利，虽然法律允许农民通过转让、出租等方式流转宅基地使用权，但流转的范围被严格限定在农村集体经济组织内部，这一规定主要是考虑如果允许农民随意流转宅基地可能会使农民无家可归、流离失所，直接威胁到农民的居住权和生存权。

总体来看，我国现行的宅基地法律法规有效保障了亿万农民“居者有其屋”目标的实现，保护了农民在农村的基本居住权，发挥了宅基地的福利保障功能，维护了农村社会的稳定。但是随着工业化、城镇化进程的加快推进和农村社会经济的加快转型发展，农村的人口结构、农业的生产方式及农民的生计方式等发生了深刻变化，农村宅基地的功能也随之发生了变化，最为显著的特征体现在宅基地所担负的居住保障功能正在逐渐弱化。尤其是随着大量农村劳动力“离土离乡”并彻底退出农村农业进入城镇就业、生活定居，导致农村地区“人走房空”，大量宅基地闲置甚至废弃。

因此，笔者认为正是由于现行法律法规对宅基地所限定的单一的居住保障功能，在一定程度上限制了宅基地使用权的流转，农村宅基地的功能难以从单一的居住功能向多元复合功能拓展，阻碍了当前农村新产业新业态的蓬勃发展以及农村一二三产业加快融合态势下的宅基地盘活利用，才导致宅基地盘活利用与农村一二三产业融合发展背景下的市场需求不相适应，很难满足企业、新型经营主体等市场主体利用农村宅基地及农房发展农村新产业新业态的实际需求。

2.宅基地使用权回收制度缺乏可操作性

宅基地使用权回收制度作为现行宅基地制度的基本组成部分，既关系宅基地制度安排的公平与农村土地资源的利用效率，也关系宅基地居住功能与财产功能的协调。1995年3月，原国家土地管理局出台的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第29条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”该规定确立了宅基地使用权的回收制度。我国《土地管理法》第65条规定：“因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。”笔者认为，根据上述有关规定，对于空闲或废弃超过两年以上的宅基地、“一户多宅”多出面积标准的宅基地、举家迁移至城镇而停止使用的宅基地都应当由农村集体经济组织依法收回宅基地使用权，并作为村内存量建设用地储备。然而，事实上，大多数农民对农村宅基地持有私有观念，认为宅基地是私有且可以继承的，即使自己不使用甚至闲置、废弃，也不用交回给村集体。

宅基地私有观念的存在使得宅基地使用权回收制度在现实中缺乏可操作性，农村集体经济组织要落实宅基地回收政策显得非常困难。正是由于宅基地回收制度无法实施，使得长期闲置或已废弃的宅基地、“一户多宅”超占使用的宅基地及进城落户农民留在农村的宅基地很难由农村集体经济组织统一回收、储备并实现盘活利用。尤其是在全面实施乡村振兴战略、推动乡村产业全面振兴的背景下，中央明确提出要盘活农村存量建设用地、鼓励利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态，如果不能充分发挥农村集体经济组织的主导作用，在宅基地利用管理实践中强化宅基地使用权回收制度的可操作性，就很难在农村集体经济组织主导下激活农村土地资源资产，积极拓展农村宅基地及农房多种使用功能，推进盘活利用宅基地发展农村新产业新业态，保障乡村振兴用地需求。

3.宅基地有偿退出政策难以落地实施

早在2004年原国土资源部就出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，提出对“一户多宅”及有空置住宅的农民，通过制定激励措施鼓励其腾退多余宅基地。随后，原国土资源部于2005年出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，各地在城乡建设用地增减挂钩政策（以下简称“增减挂”）框架下，基于有效改善农村生产生活条件、协同推进新型城镇化与新农村建设等目标，积极探索和试点，涌现出了一批典型的宅基地有偿退出模式，如天津市东丽区“宅基地换房”、浙江省嘉兴市“两分两换”、重庆市“地票交易”和成都市温江区“双放弃”等模式。[9]从实施成效来看，上述典型模式对促进农村宅基地盘活利用发挥了积极作用。但从上述地区的实践来看，此间由于中央并没有明确提出将农村宅基地有偿退出作为宅基地制度改革的方向，也未出台宅基地有偿退出的相关政策，各地大多通过实施“增减挂”项目来实现农村宅基地的盘活利用。

自2015年以来，针对进城落户农民引导其依法自愿有偿退出宅基地成为改革完善宅基地制度的一个重要方向。2019年5月，中央出台的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中再次明确提出“对存量宅基地实行退出有偿”以实现盘活利用闲置宅基地。但是，在实际操作过程中，针对存量宅基地实行退出有偿的政策存在难以落地实施的现实问题，原因在于：一是各地探索的宅基地有偿退出实践很大程度上还是依托于“增减挂”项目或土地综合整治项目，单纯实施存量宅基地有偿退出的比较少，缺乏具体的宅基地退出操作办法与技术配套等，包括宅基地退出的区位选择、宅基地退出实施规划、宅基地退出补偿标准及操作流程等内容；二是由于大多数地区在探索宅基地退出试点过程中，基本上是与“增减挂”或农村土地综合整治项目相结合的，很难在规模与范围上有所突破。以“增减挂”为例，按照原国土资源部下发的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》要求，实施“增减挂”项目必须满足国家下达的指标要求且实行整体报批实施，而现实情况却是农村宅基地退出很难整体统一实施，除了一些“空心村”可以探索以“增减挂”项目整体退出，大多数村庄可实施有偿退出的宅基地数量是有限的，且零星分散，不能在时间上和空间上达到相对统一，可退出的宅基地面积和数量也达不到“增减挂”项目实施要求，这样就使得地方政府在申报“增减挂”项目与扩大宅基地退出试点规模上受到限制，导致在实践中对存量宅基地实行退出有偿的政策难以落地实施，因此也就很难通过实施宅基地有偿退出来推进农村宅基地盘活利用。

4.村庄规划长期缺失

2018年中央一号文件要求“强化乡村振兴规划引领”，并要求各地各部门编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。村庄规划作为一项引领村庄建设发展的专项规划，是乡村振兴规划体系的重要组成部分。在2019年“两会”期间，习近平总书记参加河南代表团审议时提出“按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划”。实用的村庄规划是建设美丽宜居乡村、实现乡村可持续发展的一项重要的基础性工作。但是，长期以来大多数农村地区缺失实用性的村庄规划，导致在村庄建设过程中居民点用地规模大、农民建房占地面积超标、“一户多宅”、村庄用地布局混乱、村庄无序扩张等现象非常突出，并形成了大量的“空心村”，尤其是随着农村人口转移进城，却没有退出旧有房屋和宅基地，增加了宅基地和房屋空置率。

随着乡村振兴战略的实施，未来乡村地区发展模式将进一步发生变革，农村价值的多元性与农业功能的多样性会被重新审视，休闲农业、乡村旅游、文化创意、健康养生等农村新产业新业态迎来了发展机遇。随着各类社会资本、技术、人才等要素向农业农村流动、集聚，未来农村宅基地及农房的功能及利用方式将发生改变，农村宅基地的功能将会由单一的农民居住保障功能向由社会主体共享的生产性、经营性功能转变，可以为农村发展民宿、养老、农家乐、工艺小作坊、特色文化创意等新产业新业态提供空间。因此，村庄作为实现城乡互动的主要空间载体，随着城乡融合发展的推进及城乡要素的自由流动，村庄规划作为促进农村宅基地盘活利用、加快推进城乡融合发展的重要抓手，能否发挥其引领作用，对改变过去农村产业用地无序利用状态、促进农村存量建设用地盘活利用、有效缓解建设用地供需矛盾显得尤为重要。目前，很多农村地区就是因为长期缺失科学的村庄规划引领村庄建设和农村产业发展，导致农村产业用地面临新困境，既存在农村产业用地政策难以落地实施，从而难以保障农村新产业新业态用地需求，也存在农村土地利用结构失衡，使得发展新产业新业态的过程中无法充分利用包括宅基地在内的零星分散的存量建设用地，不能通过内部挖潜方式保障农村产业用地需求。

5.相关制度配套不到位

从各地探索的农村宅基地盘活实践来看，政府在推进这项工作的过程中往往将重点放在推进土地节约集约利用、促进农民向农村社区及城镇集中上，其目标在于推进农民市民化以及将农民进城后的原有宅基地通过土地整治等方式复垦为耕地并获得城镇建设用地指标等。但是，针对农村宅基地盘活利用过程中的相关制度配套重视不足，在一定程度上制约农村宅基地盘活利用的绩效，尤其是在引导有条件或有意向进城落户的农民有偿退出宅基地的过程中，针对这些农民退出宅基地后在城镇的就业、住房、养老等配套政策方面考虑不足，相关配套制度难以到位，无法实现农业转移人口市民化与存量宅基地有效盘活利用的协同推进。

三、乡村振兴背景下农村宅基地盘活利用的推进建议

1.制度创新是基础

第一，建立宅基地使用权流转制度。

首先，基于物权登记公示的原则，建立宅基地使用权及房屋所有权统一登记制度和登记体系，赋予农民具有法律效力的住房产权登记证书，为宅基地使用权流转做好基础工作。其次，在县（区）、乡（镇）成立专门的农村宅基地及农房流转市场，该市场可以与农地经营权流转市场合并，形成专门的农村土地流转交易市场。再次，制定宅基地流转管理办法，明确宅基地流转的主体、客体、条件、程序、用途内容，加强宅基地流转管理。最后，明确宅基地流转方式，具体包括：一是在村集体内部转让，也是目前法律允许的唯一的流转形式；二是出租，即农民将宅基地使用权出租给村集体外部主体用于发展民宿、农家乐、手工作坊、创客空间等农村新产业新业态并收取租金；三是入股，主要是立足发展乡村特色产业，将盘活利用宅基地与推进关联特色产业发展有机结合，以特色产业发展形成经济带动效应，促进农民将宅基地使用权入股企业或村集体，农民享有一定的宅基地使用权股份并能分享股金收益。

第二，建立农村宅基地“双有偿”制度。

首先，建立农村宅基地差别化有偿使用制度，即本集体成员使用宅基地的仍然采取无偿使用制度，如使用面积超过规定标准则需缴纳有偿使用费；农民将农房流转或租赁给非本集体成员及其他社会主体的，可以认为非本集体成员、其他社会主体与宅基地所在的村集体建立了土地租赁关系，应向村集体缴纳宅基地有偿使用费或租赁费。其次，建立农村宅基地有偿退出与收回制度，以解决“一户多宅”、宅基地闲置浪费问题，促进农村宅基地盘活利用。笔者认为，考虑到当前宅基地对于农民仍具有较强的社会保障功能，为了防止农民因盲目退出和交回宅基地可能引发的社会问题，对退出和交回宅基地的主体设定一定的条件，达不到条件的不允许退出和交回宅基地，具体条件包括：一是本户或其子女在农村“一户多宅”；二是本户或子女在城镇有房产，且有稳定工作及收入来源，并自愿退出且以后不再申请新宅基地建房。

第三，建立农村宅基地价值评估制度。

对农村宅基地的价值进行科学合理的评估是推进宅基地使用权流转交易和宅基地有偿退出的前提和基础，也是促进农村宅基地盘活利用和实现农民宅基地财产性收益的重要依据。因此，一方面，可参考城镇国有土地基准地价评估制度和《农用地估价规程》，运用已有土地估价方法对宅基地资产价值进行评估；另一方面，随着乡村振兴战略的实施和城乡融合发展的推进，未来乡村及宅基地的多功能性会进一步凸显，宅基地的文化情感、代际传承等非资产价值将日益显现，这些价值依附于宅基地之上，也应纳入到宅基地价值体系中。

2.长效机制是根本

第一，开展存量宅基地及闲置农房盘活利用潜力调查评价，编制存量宅基地及闲置农房盘活利用规划。摸清存量宅基地资源的数量、类型、空间分布等，调查闲置农房的建造时间、面积、类型、质量、功能及周边环境，并对这些信息进行登记、分类管理，建立存量宅基地及闲置农房“一户一档”数据库，对存量宅基地及农房盘活利用潜力进行评价，根据评价结果，结合村庄规划编制存量宅基地及闲置农房盘活利用规划，通过规划引领并推进农村宅基地盘活利用。

第二，加快出台农村宅基地利用管理的法律法规。首先，对现行的《物权法》《土地管理法》中涉及宅基地利用与管理的有关规定进行修改完善，补充存量宅基地盘活利用的相关规定；其次，为了提高存量宅基地及闲置农房盘活利用的可操作性，建议出台《农村宅基地利用条例》，针对盘活利用农村宅基地的主体、对象、条件及程序等做出规定，形成一套规范的宅基地盘活利用制度体系。

第三，以农村产权制度改革联动推进农村宅基地盘活利用。进一步强化农村集体产权制度改革的联动性，协同推进土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权制度改革，整体考虑承包地、宅基地及其他农村集体资源资产的“一揽子”改革协同联动，鼓励有条件进城落户的农民及已进城落户的农民自愿有偿退出农地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，并通过“三权”改革协同推进农村宅基地盘活利用。

第四，建立农村宅基地盘活利用的配套机制。中央及地方政府应建立农村宅基地退出补偿激励机制，针对有条件进城落户的农民及已进城落户的农民，通过出台就业、住房、养老等配套政策，如针对有进城意向的农民可以获得购买经济适用房、申请公共租赁房的优惠政策，并享受和城镇居民同等的社保、就业等福利政策，以此激励其自愿有偿退出存量宅基地，协同推进农业转移人口市民化与存量宅基地有效盘活利用。

3.创新模式是前提

鉴于我国各地社会经济发展水平差异较大，各地农村宅基地盘活利用的模式也存在差异。结合实施乡村振兴战略和推进美丽乡村建设，尤其是近年来随着农村新产业新业态蓬勃发展，乡村的多功能性被人们重新审视，农村宅基地的功能也发生了转变，从单一的居住功能拓展为多元复合性功能，进而引发了社会资本投资农房进行开发经营的热情，为盘活利用存量宅基地、满足社会主体利用农村土地发展新产业新业态的需求创造了良好条件。鉴于此，基于发展新型农村集体经济、深入推进农村集体产权制度改革，在乡村振兴背景下可探索实施以下模式来推进农村宅基地盘活利用：一是“农民 村集体 社会资本”模式，主要由村集体统一组织，将农民的存量宅基地及闲置农房以出租的方式引入社会资本投资开发经营，农民获得租金收入，村集体及农民共同参与收益分配，该模式具有“统一组织、一体化发展、多方共赢”的特点，可有效解决村民及村集体的资金短缺问题。二是“农民 村集体”模式，主要由村集体成立合作社来统一组织开发运营，通过村民集资、政府政策支持、争取项目等途径，依托村域现有资源条件、产业基础对存量宅基地进行盘活利用，对闲置农房进行改造并统一对外经营。

4.村庄规划是“龙头”

科学实用的村庄规划是实施乡村振兴战略、建设美丽宜居乡村的基础性工作，是优化乡村生产生活生态空间、开展乡村各项建设工作的重要先导。针对当前农村地区农民建房占地面积超标、“一户多宅”及随着农村人口转移进城所形成的宅基地闲置和房屋空置现象，在实施乡村振兴战略背景下，应加快推进村庄规划编制实施。发挥村庄规划的“龙头”作用，统筹谋划不同类型村庄的发展定位、主导和特色产业选择、“三生”用地空间布局、乡村人居环境整治与生态保护等各项工作。按照土地节约集约利用的原则，提出村庄居民点宅基地控制规模，严格落实“一户一宅”法律规定，充分发挥村庄规划的生产、生活、生态、文化传承等功能，推进各类规划在村域层面“多规合一”。针对村庄现有的闲置宅基地和空置房屋，结合乡村特色产业发展、村庄村容村貌整治、公共服务设施配置和基础设施建设，以促进农村一二三产业融合发展、建设美丽宜居新型农村社区为目标，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，按照集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁拆并类等村庄分类发展思路，编制不同类型的村庄规划。在村庄规划中可统筹安排闲置农村宅基地用于村民委员会、综合服务站、基层综合性文化服务中心、卫生室、养老和教育等公共服务设施用地，以及为发展乡村工贸、休闲服务、乡村旅游等产业提供用地空间，以激活农村土地资源资产、盘活农村存量建设用地，保障乡村振兴用地需求。

来源：《中州学刊》

原标题：乡村振兴背景下农村宅基地盘活利用问题研究